la démocratie participative et l'Unesco: la fabrique des désillusions

Une des questions fondamentales à se poser consiste à se demander d’où vient l’initiative de créer un patrimoine. Dans le cas des parcs et de leur inscription à l’Unesco, il est évident qu’à quelques exceptions près (comme le parc national des Cévennes), on rencontre rarement des communautés locales ou des associations capables de maîtriser les contraintes administratives et rédactionnelles exigées par ce type d’exercice. La rhétorique de la « participation des communautés locales », et du « bottom up », achoppe toujours sur cette réalité : ce sont la plupart du temps des collectivités territoriales qui prennent l’initiative, sur des bases qui ne permettent pas de participation véritable, puisque les cadres juridiques, politiques et rédactionnels sont fixés dès le départ et ne peuvent être remis en cause. De plus, les initiatives institutionnelles de création de parcs, même quand elles prétendent faire du participatif (souvent après la création, quand il y a l’enquête publique ou quand il faut finaliser le plan de gestion ou la charte), s’inscrivent presque toujours dans le sillon des politiques de développement territorial antérieures. Dans ces contextes, on a une dysmétrie fondatrice entre d’un côté les porteurs de projets de développement, qui sont souvent des personnels administratifs ou des personnes dotés d’un capital culturel et économique important, et de l’autre les populations à développer, à qui on ne demande pas souvent dans quel sens elles souhaitent être développées, et qui n’ont pas toujours les ressources nécessaires pour faire valoir leur point de vue.

Ce qui se passe ensuite, bien souvent, c’est que sur ces bases, les projets de parcs ou les propositions d’équipements culturels, sont perçus par les habitants comme imposés de l’extérieur, et cela freine alors la participation. L’enquête publique à La Réunion, île qui comporte 800000 habitants, n’a recueilli que 90 témoignages, y compris avec la mise en place d’une interface numérique pour faciliter l’accès des habitants à l’expression. De même, en Argentine, peu de monde s’est mobilisé dans le village qui allait être intégré au parc, car cette initiative semblait venir de l’extérieur et ne répondait à aucune demande locale. On se retrouve alors bien souvent avec des dispositifs participatifs, mais sans participants.

En revanche, les habitants peuvent s’impliquer quand il s’agit de s’organiser pour lutter contre ces projets : c’est le cas à La Réunion, comme en Argentine, et cela montre bien que l’absence de participation n’est pas le signe de l’apathie politique d’une population, mais fonctionne plutôt comme une réponse rationnelle à des propositions jugées non pertinentes.

Une autre question importante se pose avec la définition des communautés locales concernées par la création d’un parc, et la manière dont elles seront bénéficiaires ou pas d’une amélioration de leurs conditions de vie, quand l’organisateur attend du participatif qu’il renforce la capacité à agir de populations considérées comme vulnérables. On rencontre ce cas quand les parcs sont peuplés par des populations autochtones. La littérature sur les parcs inscrits au patrimoine mondial regorge de constats d’échecs des politiques de développement à améliorer la vie des autochtones, puisque la mise en tourisme bénéficie plus souvent à des opérateurs extérieurs ou déjà bien dotés. Mais il ne faudrait pas négliger la situation des populations non autochtones (notamment les populations issues de migrations sur lesquelles j’ai travaillé en Argentine) qui ne bénéficient même pas des ressources d’autochtonie dont disposent les autochtones, et qui sont les laissés pour compte du développement patrimonial. J’ai constaté que face à des enjeux d’expression et de construction identitaire où le participatif intervenait, on avait un renforcement des inégalités politiques et culturelles pour les migrants. Or, comme les migrations s’annoncent comme l’un des faits anthropologiques majeurs des décennies futures, on peut craindre que l’extension continue des aires patrimonialisées ne creuse encore plus ces inégalités.

Le problème qui se pose pour ces populations, c’est que l’accès à l’expression dans les dispositifs participatifs dépend souvent de ressources : un folklore, des réalisations artistiques, un savoir local, etc. De plus, la rhétorique de l’Unesco et des grandes ONG internationales est calibrée pour repérer un certain type de ressources : celles dont disposent, par exemple, les peuples amazoniens. L’imaginaire qui structure ces rhétoriques de l’autochtonie et des savoirs locaux, c’est celui de la tribu au mode de vie resté traditionnel et menacée par le modernisme, que les ONG vont défendre contre l’industrialisation, par exemple. Ces cas existent, et heureusement que ces populations trouvent des porte-paroles dans ce secteur dominé par des rhétoriques administratives et des procédures de gestion de projet difficiles à maîtriser et totalement inadaptés à ce qu’elles prétendent favoriser, c’est-à-dire l’empowerment de populations fragilisées. Mais cet imaginaire empêche également de déceler dans les populations issues de migrations, des situations de vulnérabilité parfois aussi importantes que celles qui touchent les peuples autochtones.

Tout d’abord, le problème qui se pose est celui de la langue utilisée : les problèmes de traduction sont loin d’être négligeables et c’était notamment le cas à La Réunion, où le créole est majoritaire chez les habitants, mais où le français est la seule langue parlée dans les administrations. Or, le projet de charte du parc n’a jamais été traduit en créole. Dans la perspective de la globalisation du patrimoine et du participatif, il y a aussi le problème de la prédominance de l’anglais comme langue de travail. Il est pourtant évident que tous les concepts d’une culture ne sont pas traduisibles dans n’importe quelle langue. C’était d’ailleurs le sens de l’ouvrage « Les intraduisibles du patrimoine », dirigé par Barbara Cassin et Danièle Wozny, en 2014. Avec la prédominance de l’anglais, et la trop faible prise en compte des autres langues dans les projets patrimoniaux, on crée des asymétries de pouvoir que le participatif ne réduira pas. Il y sans doute là une place plus importante à prendre pour les linguistes, qui restent malheureusement un peu trop à l’écart des travaux sur la patrimonialisation.

 

Ensuite, on peut identifier le problème que posent les procédures et les modalités d’expression formalisées des administrations : les chartes et les plans de gestion sont rédigés dans un vocabulaire juridique, et à La Réunion, cela a été très clairement une entrave à la participation des habitants les plus directement concernés (notamment au sein du cirque de Mafate), car la plupart n’avait pas été au-delà de l’école élémentaire. On demande généralement aux populations locales de se prononcer et de participerdans le cadre des procédures et du juridisme des administrations. Une véritable ouverture démocratique devrait pourtant permettre de transformer les manières de faire des administrations, et une véritable innovation en la matière pourrait consister à partir des pratiques des populations locales. Des collaborations entre ces populations locales et des sociologues, des politistes et des juristes, seraient sans doute fructueuses.

 

Enfin, dernier problème important, celui des dispositifs matériels de la participation. Les scientifiques ou les administrations publiques ne sont pas assez attentifs à ce qui fait signe, et sens, dans les interactions sociales ordinaires. Il existe tout un langage de l’interaction qui ne se réduit pas au symbolique, c’est-à-dire à la signification linguistique : savoir, par exemple, qui se déplace vers qui dans le cadre d’un dispositif participatif a ainsi une importance car le déplacement n’est jamais uniquement un transport, mais constitue toujours un opérateur de légitimité. En se déplaçant vers des populations locales, les porteurs du projet de charte du parc de La Réunion ont donné une légitimité à des habitants souvent laissés pour compte. C’était vécu comme un signe positif de l’implication des cadres administratifs du parc. Mais en parallèle, il a été difficile pour ces personnels administratifs et scientifiques d’interpréter l’usage d’objets du quotidien dans l’argumentation de ces populations locales qui ne maitrisaient pas bien l’argumentation orale et la prise de parole publique. Cela a conduit à évacuer des discussions certains habitants et certains thèmes pourtant très importants pour eux. Il y aurait donc des pistes à développer pour intégrer la dimension sensible, et pas seulement politique et cognitive, dans la réflexion sur le participatif (voir à ce sujet Babou, 2016, ou Berger, 2014).

Dans le contexte de cette professionnalisation du participatif, et des contraintes et des temporalités de la gestion des projets d’inscription à l’Unesco, des modèles standardisés de participation se sont développés. Ces modèles circulent à un niveau international, notamment dans les sphères des grandes ONG environnementalistes ou de celles du développement. Cela abouti à un paradoxe étonnant : pour donner la parole au local, on fait appel à des consultants internationaux qui s’appuient sur des modèles formels de participation globalisés (Babou, 2008 ; 2013 ; 2015). À mon avis, la standardisation du participatif est antinomique d’une authentique compréhension des jeux d’acteurs, et des formes de l’expression culturelle et politiques au sein d’une population locale, qui sont des phénomènes toujours singuliers, d’autant plus si on doit les appréhender dans leurs relations avec un milieu naturel. Quand il y a standardisation, cela ne peut se faire que dans une perspective de gestion rationalisée, or c’est justement contre l’idée d’une gestion administrative et surplombante du social que le participatif pourrait compléter efficacement la démocratie représentative. On rencontre là l’un des paradoxes constitutifs du participatif, et c’est peut-être ce paradoxe qui rend ses réalisations et son bilan si contradictoires.

Dans le contexte de cette professionnalisation du participatif, et des contraintes et des temporalités de la gestion des projets d’inscription à l’Unesco, des modèles standardisés de participation se sont développés. Ces modèles circulent à un niveau international, notamment dans les sphères des grandes ONG environnementalistes ou de celles du développement. Cela abouti à un paradoxe étonnant : pour donner la parole au local, on fait appel à des consultants internationaux qui s’appuient sur des modèles formels de participation globalisés (Babou, 2008 ; 2013 ; 2015). À mon avis, la standardisation du participatif est antinomique d’une authentique compréhension des jeux d’acteurs, et des formes de l’expression culturelle et politiques au sein d’une population locale, qui sont des phénomènes toujours singuliers, d’autant plus si on doit les appréhender dans leurs relations avec un milieu naturel. Quand il y a standardisation, cela ne peut se faire que dans une perspective de gestion rationalisée, or c’est justement contre l’idée d’une gestion administrative et surplombante du social que le participatif pourrait compléter efficacement la démocratie représentative. On rencontre là l’un des paradoxes constitutifs du participatif, et c’est peut-être ce paradoxe qui rend ses réalisations et son bilan si contradictoires.

Le lecteur aura compris que je souhaitais plutôt partager avec lui des interrogations, de la perplexité, voire des inquiétudes, que des « résultats » proprement dits. Mais je ne voudrais pas conclure sans attirer l’attention sur les effets concrets de ces contradictions dans le participatif. Ce que j’ai pu observer, en Argentine et dans une moindre mesure à La Réunion, c’est que lorsqu’un territoire est inscrit au patrimoine mondial de l’Unesco, cela génère des attentes extrêmement fortes des habitants en matière de respect de l’environnement, de développement local et d’éthique de la discussion. Et lorsque ces attentes sont frustrées par l’amateurisme d’ONG qui se mêlent de fabriquer du politique et du culturel sans l’arrière-plan de problématisation qu’on peut avoir en sciences sociales, ou lorsque ce sont des politiciens qui utilisent le participatif pour valoriser leur bilan de mandat, ou alors lorsque certains sociologues s’engagent dans une dynamique d’expertise-conseil au sein d’entreprises privées (ce qui brouille les frontières classiques entre les dimensions descriptives, prescriptives et normatives), alors cela a des effets désastreux sur les fonctionnements démocratiques, mais aussi potentiellement sur l’environnement. Ce que j’ai observé (Babou, 2009), face aux désillusions créées par des dispositifs participatifs incohérents ou illusoires, c’est l’amertume et le mal être des habitants, leur repli face à la chose publique, et leur retrait des activités en faveur de l’environnement, activités bénévoles qu’ils avaient pourtant impulsées spontanément avant l’arrivée des développeurs de patrimoine, de l’Unesco et des ONG. Tout simplement parce qu’on ne peut pas jouer avec la démocratie sans risquer de casser profondément des liens sociaux, des perspectives de futur, et des manières d’habiter un milieu naturel.

Il faut donc être extrêmement prudent, accepter d’entrer dans les temporalités longues et dans les démarches artisanales de l’enquête ethnographique pour développer une connaissance des populations locales dans leur milieu, pour comprendre leur culture et les jeux d’acteurs, plutôt que tabler sur des méthodes standardisées. Il faut aussi nous interroger véritablement, en tant que chercheurs travaillant à la frontière de l’expertise, sur les enjeux au nom desquels on met en place un dispositif participatif. Il y a donc un important travail de réflexivité à mener, et je suis assez sceptique et inquiet face aux formalismes de l’éthique procédurale et administrative qui se répandent en ce moment pour l’évaluation des programmes de recherche (notamment au niveau européen) ou dans les pratiques d’inscription à l’Unesco : jamais aucun formalisme, nécessairement surplombant dans sa rationalité, ne remplacera une véritable éthique de la réflexivité appuyée sur le caractère souvent micro-local des enquêtes ethnographiques pouvant la nourrir. On rejoint là, au plan de la réflexivité, les inquiétudes que je souhaitais partager de manière plus distanciée, à l’égard des formalismes procéduraux surplombants que l’on peut décrire quand les dispositifs participatifs s’institutionnalisent ou s’inscrivent dans un marché globalisé des modèles et de l’expertise. Le problème réflexif à traiter devient alors celui de nos ethos scientifiques, restés souvent influencés par les enjeux de la « montée en généralité », et qui aboutissent alors à la formalisation de modèles surplombants. En matière de démocratie, il n’est pas certain que cet ethos positiviste soit réellement compatible avec une éthique du politique.

 

Igor BABOU

(Université Paris-Diderot)

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